هیات رسیدگی به شکایات مناقصه و ماهیت حقوقی آن

نویسنده: حمید حسین‌زاده

این مقاله کجا چاپ شده است؟

مولفان حقوقی، هیات رسیدگی به شکایات مناقصه را، مرجع شبه قضایی معرفی کرده‌اند؛ برخی³ رجوع کنید به: اسماعیلی هریسی، ابراهیم؛ «حقوق صنعت احداث – شرح قانون برگزاری مناقصات»، نشر دادگستر، زمستان ۱۳۹۲، چاپ اول، ص.۴۰۳٫ آن را مرجع حقوقی استثنایی غیر دادگستری و گروهی⁴رجوع کنید به: عبدالهیان، امید و رفیعی، محمّدرضا؛ «راهکارهای ارتقای رسیدگی عادلانه در مراجع اختصاصی غیر قضایی»، پژوهشگاه قوه قضاییه،۱۳۹۶، چاپ اول، ص.۸۷٫ هم آن را در زمرۀ مراجع اختصاصی غیر قضایی⁵ عبارت غیر قضایی در کتاب اخیر، اعم از حقوقی غیر دادگستری و اداری غیر دادگستری است. می‌دانند. نگارنده با تحلیل حقوقی و طرح یک نگاه متفاوت نسبت به دیدگاه کلاسیک، ماهیت هیات رسیدگی به شکایات مناقصه را، تبیین نموده است.

پیش از طرح مسأله لازم است تا مراجع قضاوتی در نظام حقوق موضوعه، معرّفی شوند.

مراجع قضاوتی در حقوق موضوعه

<p style=”text-align: justify;”>«کلیه مراجعی است که به موجب قانون تشکیل شده و به دعاوی، جرایم و اموری که در صلاحیت آنهاست رسیدگی و اقدام به صدور رأی می‌نمایند.»⁶دکتر شمس، عبدالله؛ «آئین دادرسی مدنی دورۀ پیشرفته»، انتشارات دراک، چاپ سی و پنجم، زمستان ۱۳۹۴، ص.۳۱</p>

مراجع قضاوتی ایران مطابق نگارۀ شمارۀ یک، به سه دستۀ

1. مراجع قضایی⁷Judicial Jurisdiction،
2. مراجع اداری⁸Administrative Jurisdiction
3. و مراجع انتظامی

تقسیم می‌گردند.

مراجع قضایی، به فراخور ارتباط موضوع، به حقوقی و کیفری تقسیم می‌گردند.

مراجع قضایی حقوقی عمومی، دادگاه‌های عمومی و در مرتبۀ بالاتر دادگاه‌های تجدیدنظر استان را شامل می‌گردند.
مراجع قضایی حقوقی استثنایی (اختصاصی)⁹«ماده ۴» قانون اصول تشکیلات عدلیه و محاضر شرعیه و حکام صلحیه (مصوب ۲۶/۰۴/۱۲۹۰ مجلس شورا):
«محاکم اختصاصی آن است که به هیچ امری حق رسیدگی را ندارد غیر آنچه قانون صراحتاً اجازه داده است، مثل محاکم تجارت و نظامی و ‌غیرها …»، از حیث صلاحیت در نصب و عزل قضات و یا اعضای آن¹⁰دکتر شمس، عبدالله؛ «آئین دادرسی مدنی دورۀ پیشرفته»، انتشارات دراک، چاپ سی و پنجم، زمستان ۱۳۹۴، دو گروه

1. حقوقی اختصاصی دادگستری (نظیر دادگاه خانواده، دادگاه انقلاب و شورای حلّ اختلاف در مسائل حقوقی) که، ناظر به صلاحیت قوه قضاییه
2. و حقوقی اختصاصی غیر دادگستری (نظیر هیأت حل اختلاف کار و کارگر و هیأت حلّ اختلاف پیش‌بینی شده در مقرّرات ثبتی) که، ناظر به صلاحیت قوه مجریه است را،

در بر می‌گیرند.

مراجع قضایی کیفری عمومی، دادگاه‌های عمومی کیفری یک، دو و بخش (بدل از کیفری دو) و در مرتبۀ بالاتر دادگاه‌های تجدیدنظر استان و دیوان عالی کشور را شامل می‌گردند. مراجع قضایی کیفری استثنایی (اختصاصی)، نظیر دادگاه اطفال و نوجوانان، دادگاه‌های نظامی، دادگاه ویژۀ روحانیت، دادگاه انقلاب و شورای حلّ اختلاف (در مسائل کیفری) هستند که در حدود صلاحیت اعطائی مقنّن، به امور کیفری رسیدگی می‌کنند.

دیوان عدالت اداری، تنها مرجع عمومی اداری و در عین حال، عالی‌ترین مرجع اداری ایران است¹¹دکتر شمس، عبدالله؛ «آئین دادرسی مدنی دورۀ پیشرفته»، انتشارات دراک، چاپ سی و پنجم، زمستان ۱۳۹۴، ص.۱۲۱ و مراجعی نظیر هیأت‌های رسیدگی به اختلافات مالیاتی، کمیسیون‌های مواد ۷۷، ۹۹ و ۱۰۰ شهرداری و کمیسیون رسیدگی به اختلافات گمرکی داخل در مراجع اداری استثنایی (اختصاصی) هستند.

مراجع انتظامی هم، رسیدگی به تخلفات انتظامی اشخاص ذی ربط و صدور رأی را عهده‌دارند. هیأت رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان دولت، دادگاه عالی و دادگاه عالی تجدیدنظر انتظامی قضات، دادگاه انتظامی وکلا از این دسته‌اند.

عبارات «مرجع شبه قضایی و مرجع غیر قضایی»، برای کلیه مراجع غیر دادگستری به کار رفته است و شامل هر دو مرجع قضاوتی اداری استثنایی (اختصاصی) و نیز، قضایی استثنایی (اختصاصی) غیر دادگستری می‌گردد.
از این رو در اینکه هیأت رسیدگی به شکایات مناقصه، «مرجع شبه قضایی» و یا «مرجع غیر قضایی در معنای پیش‌گفته» است، تردیدی وجود ندارد.
لیکن سوال اینجاست که،

هیات رسیدگی به شکایات مناقصه، مرجع اداری استثنایی (اختصاصی) است و یا مرجع قضایی استثنایی (اختصاصی) غیر دادگستری؟

در پاسخ به پرسش اخیر،

نگارنده با این استدلال که صلاحیت مراجع موصوف مأخوذ به ماهیت موضوع دعوی و یا شکوائیه است،
رویکرد دیگری را در تقسیم‌بندی دنبال کرده است؛
بدین ترتیب به جای تقسیم‌بندی مراجع قضاوتی،

1. بدواً محیط وقوع اختلاف
2. و در مرحلۀ بعدی، منشأ وقوع و موضوع اختلاف را

ملاک تقسیم‌بندی قرار داده است.
سپس مرجع متناظر با هر یک را معرفی نموده است.

مطابق نگارۀ شمارۀ دو، اختلاف می‌تواند در محیط حقوق خصوصی و بین اشخاص خصوصی با یکدیگر و یا میان دو شخص از حقوق خصوصی و حقوق عمومی صورت پذیرد. اختلاف میان دستگاه‌های اجرایی (عمومی با عمومی) خروج موضوعی از بحث داشته و نگارنده به آن نپرداخته است.

۱- اختلاف اشخاص حقوق خصوصی با یکدیگر هیات رسیدگی به شکایات مناقصه

۱-۱- اختلاف دارای منشأ قراردادی

در صورتی که اختلاف میان اشخاص حقوق خصوصی دارای منشأ قراردادی باشد،
در این صورت مطابق اصل‏ ۱۵۹ قانون اساسی که بیان می‌دارد «مرجع رسمی‏ تظلمات‏ و شکایات‏، دادگستری‏ است‏. تشکیل‏ دادگاه‏‌ها و تعیین‏ صلاحیت‏ آنها منوط به‏ حکم‏ قانون‏ است.»، علی‌الاصول رسیدگی به آن در صلاحیت مرجع قضایی حقوقی عمومی است؛ مگر آنکه مقنّن مرجع قضایی حقوقی استثنایی (اختصاصی) برای موضوع خاص پیش‌بینی نموده باشد.

بر این اساس، اختلافات قراردادی اشخاص حقوق خصوصی مانند اختلاف در قراردادهای بیع (خرید و فروش)، در صلاحیت مرجع قضایی حقوقی عمومی (دادگستری) است؛
لیکن به طور مثال برای اختلاف کارگر و کارفرما ذیل عقد معیّن کار، ولو اینکه هر دو طرف از اشخاص حقوق خصوصی باشند، مرجع رسیدگی به اختلافات ناشی از نوع این قراردادها وفق تبصرۀ ذیل «ماده ۲۵» قانون کار، هیأت‌های تشخیص و حل اختلاف کار است. لذا مراجع اخیر اگر چه قضایی حقوقی‌اند، لیکن مرجع قضایی حقوقی استثنایی (اختصاصی) غیر دادگستری شناخته می‌شوند.

نهاد حلّ اختلاف قراردادی میان مناقصه‌گر و مناقصه‌گزار محیط حقوق خصوصی در عقد مناقصه¹²فراز دوّم جزء یک ذیل «تبصرۀ ۴» از «ماده ۱۹» قانون رفع برخی از موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب ۰۱/۰۲/۱۳۹۴ مجلس شورای اسلامی، صراحتاً مناقصه را با عنوان قرارداد (عقد) تعرفه نموده است. (…، در صورتی که بدهکار از مجوز فوق برای تسویه بدهی‌های خود استفاده کند، در صورت شرط ضمن عقد در قرارداد مناقصه و درخواست خریدار، بدهکار مکلف است …) نیز، به جهت اینکه قانون و مقرّرات، برای اشخاصی که تحت حاکمیّت قانون برگزاری مناقصات¹³در باب مشمولین قانون برگزاری مناقصات:
-«ماده ۱» (کلّیات) از فصل نخست قانون برگزاری مناقصات:
«بند الف» (کاربرد): این قانون به منظور تعیین روش و مراحل برگزاری مناقصات به تصویب می‌رسد و تنها در معاملاتی که، با رعایت این قانون انجام می‌شود کاربرد دارد. * «بند ب» (مشمولین قانون): قوای سه‌گانه جمهوری اسلامی ایران اعم از وزارتخانه، سازمان‌ها و مؤسسات و شرکت‌های دولتی، مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت، بانک‌‌ها و مؤسسات اعتباری دولتی، شرکت‌های بیمه دولتی، مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی (در مواردی که آن بنیادها و نهادها از بودجه کل کشور استفاده می‌نمایند)، مؤسسات عمومی، بنیادها و نهادهای انقلاب اسلامی، شورای نگهبان قانون اساسی و همچنین دستگاه‌‌ها و واحدهایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است، اعم از این‌که قانون خاص خود را داشته یا از قوانین و مقرّرات عام تبعیت نمایند، نظیر وزارت جهاد کشاورزی، شرکت ملی نفت ایران، شرکت ملی گاز ایران، شرکت ملّی صنایع پتروشیمی ایران، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، سازمان بنادر و کشتیرانی جمهوری اسلامی ایران، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع مدنی ایران، سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران و شرکت‌های تابعه آنها، موظفند در برگزاری مناقصه، مقرّرات این قانون را رعایت کنند. تبصره: نیروهای مسلّح، تابع مقرّرات و ضوابط خاص خود بوده و از شمول این قانون مستثنا هستند.
-«ماده ۲۰» قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار:
دستگاههای اجرائی، مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی که، تحت مدیریت دستگاههای دولتی هستند و شرکت‌ها و مؤسسات وابسته و متعلق به این دستگاه‌ها و مؤسسات، در تمامی معاملات خود، صرفنظر از نحوه و منشأ تحصیل منابع آن، مشمول قانون برگزاری مناقصات یا آیین‌نامه‌های معاملاتی قانونی و اختصاصی خود می‌باشند.
-«ماده ۵۰» قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور:
دولت مجاز است سامانه تدارکات الکترونیکی دولت را، برای اجرای تمام مراحل انواع معاملات وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های مشمول قانون برگزاری مناقصات و سایر قوانین مالی و معاملاتی بخش عمومی، با رعایت قانون تجارت الکترونیکی و قانون برگزاری مناقصات تکمیل کند. دستگاه‌های مشمول قانون برگزاری مناقصات و دیگر معامله‌کنندگان بخش عمومی، از جمله دستگاه‌هایی که، شمول قانون بر آنان مستلزم ذکر یا تصریح نام است و کلیه مؤسسات دولتی یا عمومی غیردولتی، باید ]مطابق[ برنامه زمانبندی مورد تأیید هیأت وزیران در این سامانه ثبت‌نام کنند و با امضای الکترونیکی معتبر و رعایت مقرّرات مربوط، تمام مراحل معاملات خود، مانند درخواست استعلام، فراخوان، توزیع و دریافت اسناد، گشایش الکترونیکی پاکت‌ها یا پیشنهادها، انعقاد قرارداد و داد و ستد وجوه و تضمینات و نیز هرگونه الحاق، اصلاح، فسخ، ابطال و خاتمه قرارداد را، از طریق این سامانه و به‌طور الکترونیکی انجام دهند. نیستند، مرجع رسیدگی استثنایی (اختصاصی) تعیین نکرده، در فرض سکوت شروط مناقصه (پیرامون حل اختلاف) و یا آئین‌نامه‌های مالی و معاملاتی، مرجع قضایی حقوقی عمومی (دادگستری)است.

به طور مثال، شرکت‌های خصوصی اداره‌کنندۀ خدمات عمومی (نظیر توزیع نیروی برق استان)، زمانی که از بودجۀ عمومی استفاده نمی‌کنند مشمول قانون برگزاری مناقصات نبوده و رسیدگی به اختلاف ایشان در مقام مناقصه‌گزار با مناقصه‌گر، داخل در صلاحیت محاکم دادگستری است.

۲-۱- اختلاف فاقد منشأ قراردادی

اختلافات فاقد منشأ قراردادی اشخاص حقوق خصوصی با یکدیگر، ناظر به الزامات خارج از قرارداد اعم از ضمان قهری و مسئولیت مدنی، واجد ماهیّت ادّعا و در صلاحیت محاکم دادگستری است.

در کانال تلگرامی حقوق بازرگانی عضو شوید

۲- اختلاف اشخصا حقوق خصوصی با حقوق عمومی هیات رسیدگی به شکایت مناقصه

۱-۲- اختلاف فاقد منشأ قراردادی هیات رسیدگی به شکایات مناقصه

در صورتی که اختلاف میان اشخاص حقوق خصوصی و حقوق عمومی فاقد منشأ قراردادی باشد، موضوع اختلاف می‌تواند ناظر به یکی از دو ماهیّت ادّعا و یا نظر باشد. در واقع، بحث مسئولیت مدنی (الزامات خارج از قرارداد) دولت، اختلاف در ادعا میان مدعی خصوصی و مدعی‌ٌعلیه دولتی در باب اعمال تصدی و دعوی مرتبط با آن هم، در صلاحیت مرجع قضایی حقوقی عمومی (دادگستری) است.
لیکن هنگامی که دولت از باب اِعمال حاکمیت یک طرف دعوی و در قالب معترضٌ‌علیه (نه مدعی‌ٌعلیه) واقع می‌گردد، سرشت آن، «اختلاف در نظر»¹⁴اختلاف در نظر، شامل موضوع‌هایی می‌گردد که دو طرف دعوا در آن‌ها، بنا بر طبیعت موضوع دعوا، می‌توانند محق شناخته شوند. (رجوع کنید به: دکتر امامی، محمّد و موسوی، سید نصرالله؛ «مبانی نظری مراجع شبه قضایی و جایگاه آن‌ها در حقوق ایران»، مجلّۀ علوم اجتماعی و انسانی دانشگاه شیراز، تابستان ۱۳۸۳، دورۀ ۲۱، شمارۀ دوّم(نه در ادّعا) است. مورد اخیر، به جهت پیچیدگی، چندگانگی و تنوع موضوع که حاصل کنش و واکنش قدرت عالی دولت با حقوق شهروندان است، به فراخور در صلاحیت دیوان عدالت عمومی و یا مراجع اداری استثنایی (اختصاصی) است. هیأت‌های حلّ اختلاف مالیاتی، کمیسیون ماده ۱۰۰ شهرداری و قس علی هذا، از این دسته‌اند.

۲-۲ اختلاف دارای منشأ قراردادی هیات رسیدگی به شکایات مناقصه

در صورتی که اختلاف میان اشخاص حقوق خصوصی و حقوق عمومی دارای منشأ قراردادی باشد، اساساً به موجب رأی وحدت رویۀ شمارۀ ۳۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، مورّخ ۲۹/۰۲/۱۳۷۵ که بیان می‌نماید

«… رسیدگی به دعاوی ناشی از قراردادها که مسائل حقوقی می‌باشد و باید به صورت ترافعی در محاکم قضایی صالح مورد رسیدگی قرار بگیرند.»،

خارج از شمول صلاحیت دیوان عدالت اداری بوده و قابل طرح در دیوان مذکور نمی‌باشد.

از این رو در رابطه با رسیدگی به اختلاف میان اشخاص حقوق خصوصی و حقوق عمومی که دارای منشأ قراردادی هستند هم، اصل بر صلاحیت مرجع قضایی حقوقی عمومی (دادگستری) است؛ مگر آنکه مقنّن و یا مقرره‌گذار مأذون از ناحیۀ قانون، مرجع حقوقی داوری (بدل از قضایی دادگستری)، نظیر شورای عالی فنّی و یا یک مرجع قضایی حقوقی استثنایی (اختصاصی) تعیین کرده باشد. از این باب تفاوتی میان اختلاف در قراردادهای اداری (ناظر به امور حاکمیّتی) و غیر اداری (ناظر به تصدی‌گری دولت) وجود ندارد.

هیأت رسیدگی به شکایات مناقصه نیز، مطابق قانون مارالبیان به اختلاف دارای منشأ قراردادی میان اشخاص حقوق خصوصی و حقوق عمومی رسیدگی می‌نماید. از طرفی هیأت از محاکم دادگستری نمی‌باشد. فلذا هیأت موصوف، مرجع قضایی حقوقی استثنایی (اختصاصی) غیر دادگستری است. از این رو، شرکتی نظیر توزیع نیروی برق استان که خصوصی اداره‌کنندۀ خدمات عمومی است زمانی که برای اجرای یک طرح از بودجه عمومی بهره‌مند می‌گردد، مطابق «ماده ۴۰» قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت «۲»¹⁵«ماده ۴۰» قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت «۲»:
«اشخاص حقوقی که تمام و یا قسمتی از اعتبارات آنها از محل منابع بودجه عمومی تأمین می‌شود و شکل حقوقی آنها منطبق با تعاریف مذکور در مواد ۲، ۳، ۴ و ۵ قانون محاسبات عمومی کشور نیست، در مصرف اعتبارات مذکور از لحاظ اجرای مقررات قانون یادشده، در حکم مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی به ‌شمار می‌آیند.»، در حکم موسّسات عمومی غیر دولتی و مشمول قانون برگزاری مناقصات و به تبع آن در مواقع بروز اختلاف، محکوم به رجوع به هیأت رسیدگی به شکایات مناقصه است.