نسل اول
نسل اول نظام فنّی و اجرایی کشور بر خلافِ نسل‌های پس از آن، فاقد سندِ مستقل است.⁶از حیث فقه‌اللغهٔ «سند»، باید متذکّر شد که واژهٔ «سند» در نسل اول، منتفیء، و در نسل‌های دوّم و سوّم نظام فنّی و اجرایی کشور، واجد حقیقت قانونی و فاقد حقیقت مقرّرهای است؛ لیکن واژهٔ مزبور، در نسل چهارم نظام یکپارچهٔ مذکور، واجد حقیقت توأمان قانونی و مقرّرهای است. شایان ذکر است آیین‌نامه، مبیّن روش اجرای قانون، و سند، مبیّن روش اجرای پروژه با سازِکارهای پیش‌بینی‌شده در قرارداد و سایر ضوابطِ ذیل نظام فنّی و اجرایی است. ولی واجد اسناد دیگری از قبیل بخشنامه‌ و قرارداد همسان و مآلاً دارای ماهیّت علی‌حده می‌باشد. چه اینکه «طرح‌های عمرانی (موضوعِ «بند 10» از «ماده 1» قانون برنامه و بودجۀ کشور)⁷«بند 10» از «ماده 1» قانون برنامه و بودجۀ کشور (مصوّب 1351): طرح عمرانی: منظور مجموعه عملیات و خدمات مشخصی است که بر اساس مطالعات توجیهی فنّی و اقتصادی یا اجتماعی که توسّط دستگاه اجرایی انجام می‌شود طی مدّت معین و با اعتبار معین برای تحقّق بخشیدن به هدف‌های برنامه عمرانی پنج‌ساله به صورت سرمایه‌گذاری ثابت شامل هزینه‌های غیرثابت وابسته در دوره مطالعه و اجرا و یا مطالعات اجرا می‌گردد و تمام یا قسمتی از هزینه‌های اجرای آن از محل اعتبارات عمرانی تأمین می‌شود و به سه نوع انتفاعی و غیرانتفاعی و مطالعاتی تقسیم می‌گردد. و نحوۀ اجرای آن‌ها، نماد نظام فنّی و اجرایی کشور تلقّی می‌شدند.»⁸پناهی، علی و جلالی موسوی، عاطفه؛ «بررسی مشکلات نظام بودجه‌ریزی طرح‌های عمرانی (طرح‌های تملّک دارایی‌های سرمایه‌ای) و ارائه برخی راهکارها»، نشریۀ مجلس و راهبرد، تابستان ۱۳۸۴، شمارۀ ۴۷. اصول کلی و شرایط عمومی قراردادها (سال 1353)، شرایط عمومی پیمان‌ (سال 1359) و بخشنامۀ «شمارۀ 5090/54/1-11082‌» (سال 1360) با موضوع نحوۀ محاسبه تأخیرات ناشی از تأخیر در پرداخت‌ها، اسناد مشهور ذیل ماهیّت نسل اول نظام فنّی و اجرایی کشور به شمار می‌آیند. در واقع، با تهیۀ ضوابط، معیارهای فنّی، اسناد مالی و قراردادی که از الزامات اولیۀ انجام صحیح پروژه‌های توسعه‌ای کشور هستند⁹قانع‌فر، سیّد جواد و مرادی، سعید؛ «نقش نظام فنّی و اجرایی کشور، در تحقّق ساخت و ساز سبز»، بهمن ۱۳۹۳ (چهارمین کنفرانس رویکردهای نوین در نگهداشت انرژی).، ماهیّت نظام فنّی و اجرایی کشور شکل گرفته بود. شایان ذکر است، آیین‌نامۀ استاندارد مارالبیان، بعنوان سند تأسیس نظام فنّی و اجرایی کشور، که ضوابط و شاخص‌های تشخیص انواع دستورالعمل‌ها و نحوۀ ابلاغ آن‌ها را احصاء می‌نماید، همچنان واجد اعتبار می‌باشد.

نسل دوم
با وجود آیین‌نامه استاندارد مذکور، تدوین سندی جامع به‌منظور تبیین اهداف، اصول، روش‌ها و ساختار اجرایی طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی کشور، ضرورت داشت. در این راستا، به پیشنهاد وزارت برنامه و بودجه و با تصویب هیئت وزیران، نخستین «سند نظام فنّی و اجرایی طرح‌های عمرانی کشور» در سال ۱۳۶۷ ابلاغ گردید. «بند الف» از صدر ابلاغیه نظام مذکور، تهیه و پیشنهاد لوایح مورد نیاز به هیئت وزیران جهت تصویب و ارائه به مجلس شورای اسلامی را پیش‌بینی نموده بود، تا زنجیره ارزش صنعت احداث در فرآیندهای ارجاع و اجراء و بهره‌برداری، واجد قانون خاص شوند.¹⁰طبیب‌زاده نوری، محمّدرضا؛ «رویکردهای کارشناسی در حوزۀ نظام فنّی و اجرایی، جلد دوم (مدیریت اجرایی پروژه‌ها)»، نشر سیمای دانش، ۱۳۹۹، ناظر به میزگرد بررسی پیش‌نویس طرح معاملات عمومی (توسعه، ۱۳۸۷) و نقد بررسی پیشنویس طرح معاملات عمومی (توسعه، ۱۳۸۷). فرآیند ارجاع با قانون برگزاری مناقصات، زیر چتر قانونی قرار گرفت، ولی فرآیندهای اجراء و بهره‌برداری فاقد قانون خاص باقی ماندند. این الگوی صحیح که صرفاً در نظام مذکور شکل گرفت، سپس به دست فراموشی سپرده شد؛ در سایر موارد بنیادین نیز، این نظام در نوع خود از درجه بلوغ بالایی، برخوردار بوده است.

سال ۱۳۷۵، با درج بخش‌های جدید از قبیل مطالعات بنیادی و ارزشیابی دقیق، تاکید بر بخش خصوصی و صادرات خدمات فنّی، و معرفی مفاهیم روزآمد مانند مستندسازی و گزارش‌گیری سیستماتیک و همچنین امکان گسترش دامنۀ شمول نظام فنّی و اجرایی طرح‌های عمرانی ناظر به جزء چهارمِ «بند ح» از «ماده 3-3-2» ذیل بخش سوم قانون برنامه پنج ساله دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران¹¹جزء چهارمِ «بند ح» از «ماده 3-3-2» ذیل بخش سوم قانون برنامه پنجساله دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (مصوب 1373/09/20): الزام دستگاه‌ها و شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها به رعایت و تبعیت از مقررات طرح‌های عمرانی به طور یکسان.، نظام فنّی و اجرایی سال ۱۳۶۷، مورد بازبینی قرار گرفت.

هر دو سند مصوب سال‌های ۱۳۶۷ و ۱۳۷۵، واجد عنوان «نظام فنّی و اجرایی طرح‌های عمرانی کشور» و متمرکز بر طرح‌های با اعتبار عمرانی بود. هر چند مصوّبۀ سال ۱۳۷۵ در پی تسرّی دامنه شمول نظام فنّی و اجرایی به کلیه دستگاه‌های اجرایی من‌جمله شهرداری‌ها، بانک‌ها و … در قالب یک نظام یکپارچه بود، ولیکن لایحۀ تسری نظام به تصویب نرسید.¹²«بند 3» تصویب‌نامه راجع به نظام فنّی و اجرایی طرح‌های عمرانی کشور (مصوب 1375/03/23): با توجه به ضرورت شمول عام نظام فنی و اجرایی کشور، سازمان برنامه و بودجه مکلّف است لایحه تسری نظام مذکور به کلیه سازمان‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی یا وابسته به دولت، از جمله شهرداری‌ها و بانک‌ها و نیز سازمان‌ها و شرکت‌هایی که شمول قانون بر آن‌ها مستلزم ذکر نام است را تهیه و برای طرح در هیئت وزیران ارائه نماید. ابلاغ «سند نظام فنّی و اجرایی طرح‌های صنعت نفت» در سال ۱۳۷۸ بعنوان قرینه‌ای بر عدم تسری سند نظام فنّی و اجرایی ۱۳۷۵ به طرح‌های غیرعمرانی دستگاه‌های اجرایی است.

بخش عمده‌ای از قراردادهای همسان رایج پیمانکاری (نشریه 4311؛ مصوب 1378)، مشاوره (نشریه 4318؛ مصوب 1379) و مدیریت طرح (نشریه 24121؛ مصوب 1380) پس از ابلاغ سند نظام فنّی و اجرایی سال ۱۳۷۵، تدوین و منتشر شدند.

از موارد خاصّ پیش‌بینی شده در اسناد نظام فنّی و اجرایی سال‌های ۱۳۶۷ و ۱۳۷۵، رجحان بهره‌مندی از تضامین صنفی نسبت به تضامین بانکی بود. این رویکرد نه‌تنها می‌توانست هزینه‌های کمتری برای پیمانکاران و مشاوران به همراه داشته باشد، بلکه با تقویت مسئولیت‌پذیری تشکّل‌های حرفه‌ای (مانند سندیکاها و نهادهای صنفی)، قابلیّت ورود نهادی آن‌ها را در مقام ضامن اجرای صحیح طرح‌ها و پروژه‌ها فراهم می‌نمود. چنین سازِکاری می‌توانست به نظارت مؤثرتر صنفی، کاهش تخلّفات و ارتقای کیفیّت اجراء منجر شود؛ ولیکن این پیش‌بینی حرفه‌ای، عملیاتی نشد و در اسناد لاحِق نظام فنّی و اجرایی حذف شد.

نسل سوم
پس از حدود یک دهه اجرای سند نظام فنّی و اجرایی طرح‌های عمرانی کشور ۱۳۷۵، «ماده 31» قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (مصوب ۱۳۸۳)¹³مطلع «ماده 31» قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (مصوب ۱۳۸۳/۰۶/۱۱): دولت موظّف است به منظور افزایش کارآمدی و اثربخشی طرح‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری با رویکرد نتیجه‌گرا و دستیابی به سیستم کنترل کیفی، متناسب با شرایط اقتصادی و اجتماعی و اقلیمی کشور، تا پایان سال اول برنامه چهارم، نسبت به تدوین نظام فنّی و اجرایی کشور و اجرای آن در تمامی دستگاه‌های موضوع ماده (160) این قانون اقدام نماید. دامنۀ نظام فنّی و اجرایی را، از «طرح‌های عمرانی» به «کلیه طرح‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری دستگاه‌های اجرایی» گسترش داد و موجد سند نظام فنّی و اجرایی کشور (سال ۱۳۸۵) شد.¹⁴شایان ذکر است آیین‌نامه اجرایی «بند ز» از «ماده 31» قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (مصوب ۱۳۸۳/۰۶/۱۱)، ابلاغ نشد و مسیر عملیاتی نظام فنّی و اجرایی ذیل آن، با چالش مواجه شد.

شایان ذکر است، از سال ۱۳۸۰ و به موجب قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، اصطلاح «طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای» جایگزین عبارت «طرح‌های عمرانی» گردید. این تغییر در قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و متعاقباً در سند نظام فنّی و اجرایی کشور (سال ۱۳۸۵) تثبیت و به کار گرفته شد.

نظام فنّی و اجرایی طرح‌های عمرانی کشور (سال ۱۳۷۵)، دامنۀ کاربرد محدود به طرح‌های عمرانی دولتی داشت و عمدتاً پروژه‌های ساخت‌وساز، زیرساخت‌ها و طرح‌های توسعه‌ای را که با إعتبارات عمرانی اجراء می‌شدند در بر می‌گرفت. امّا دایرۀ شمول نظام فنّی و اجرایی کشور (سال ۱۳۸۵) با گسترش قابل توجهی به‌صورت یکپارچه، به همۀ طرح‌ها و پروژه‌های متضمّن بهره‌مندی از بودجه دولتی، و پروژه‌های مشارکت عمومی- خصوصیِ کلیۀ دستگاه‌های اجرایی موضوع «ماده ۱۶۰» قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران¹⁵PPP | Public Private Partnership، تسری یافت. این تحول با تغییر عنوان از «طرح‌های عمرانی» به «کشور» همراه بود. از جهات این گسترش دامنۀ کاربرد، سوگیری دولت در دهۀ ۱۳۸۰ تا ۱۳۹۰ به سوی تنوع‌بخشی به سرمایه‌گذاری‌ها — فراتر از حوزۀ عمرانی — و تأکید بر خصوصی‌سازی و مشارکت بخش خصوصی بود، تا امکان إعمال نظارت، ارزیابی و مدیریت کیفیت یکپارچه بر پروژه‌ها، ضمن افزایش کارآمدی نظام فنّی و اجرایی، فراهم شود. البته با وجود هدف‌گذاری سند ۱۳۸۵ در جهت توسعه دامنه شمول نظام فنّی و اجرایی کشور، نظامات فنّی سه‌گانه شهرداری، نفت و مناطق آزاد، به ترتیب در سال‌های ۱۳۹۲، ۱۳۹۴ و ۱۳۹۶ تصویب و در طرح‌های غیرعمرانی، تخصّصاً از حاکمیّت نظام فنّی و اجرایی کشور، خارج شدند.

سند مصوّب ۱۳۸۵ علاوه بر توسعه دامنه شمول، از حیث ساختار نگارش و تدوین، همچنین رویکردهای نتیجه‌گرایی، پایش عملکرد و ملاحظۀ صدور خدمات فنی– مهندسی، با الگوهای بین‌المللی نظیر پیکره‌های دانشی مدیریت پروژه، همسو شد؛ که متعاقباً در قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران¹⁶«ماده 214» قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران (مصوب ۱۳۸۹/۱۰/۱۵): دولت موظّف است به منظور افزایش کارآمدی و اثربخشی طرح‌های تملک دارائی‌های سرمایه‌ای با رعایت قانون نحوه اجرای اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی اقدامات مقرر در این ماده را اجرا نماید.، رویکردهایی همچون مدیریت کیفیّت و مهندسی ارزش نیز، به سند سال ۱۳۸۵ الحاق شد.

یکی از ویژگی‌های قابل تأمّل در تدوین نسل سوم سند نظام فنّی و اجرایی کشور، مشارکت قابل توجّه تشکّل‌های اقتصادی است. تأسیس «شورای هماهنگی تشکل‌های مهندسی، صنفی و حرفه‌ای کشور» در سال ۱۳۸۱ نهاد بزرگ فراتشکلی صنعت احداث و انرژی، و متعاقباً شکل‌گیری نهاد تعامل در سال ۱۳۸۲، بعنوان یکی از مهمترین دستاوردهای جامعۀ مهندسی ایران، همکاری گسترده‌ای با سازمان برنامه و بودجۀ کشور را رقم زد؛ که آثار نیکویی در تدوین ضوابط نظام فنی و اجرایی کشور در پی داشت.¹⁷کمیسیون انتشارات سندیکای شرکت‌های ساختمانی، «ویژه‌نامۀ سالروز تأسیس شورای هماهنگی تشکل‌های مهندسی، صنفی و حرفه‌ای کشور»، نشریۀ پیام آبادگران، شهریور ۱۴۰۴، شمارۀ ۴۲۶.

نسل چهارم
«ماده ۳۴» قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور (مصوب ۱۳۹۵)¹⁸«ماده 34» قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور (مصوب ۱۳۹۵/۱۱/۱۰): دولت موظّف است به منظور افزایش کارآمدی و اثربخشی طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای با رعایت قانون نحوه اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی اقدامات مقرر در این ماده را اجرا نماید. پایه‌گذار نسل چهارم نظام فنّی و اجرایی کشور است؛ که آیین‌نامۀ اجرایی آن با عنوان «نظام فنّی و اجرایی یکپارچه کشور» در سال ۱۴۰۰ تدوین و ابلاغ گردید. رویکرد آیین‌نامۀ مذکور، تثبیت جایگاه سازمان برنامه و بودجه، بعنوان تنها متولّی نظام فنّی و اجرایی در کشور است.

طبق آیین‌نامۀ اخیر، دستگاه‌های اجرایی در صورت ضرورت می‌توانند نسبت به تدوین بخشنامه‌های اختصاصی اقدام نمایند؛ لیکن این اسناد پس از کنترل سازمان و تطبیق با قوانین بالادستی، صرفاً در چهارچوب نظام فنّی و اجرایی کشور و به‌صورت اختصاصی برای همان دستگاه، قابلیت ابلاغ خواهند داشت. نخستین سند اختصاصی ذیل نظام فنّی و اجرایی یکپارچه کشور، متعلق به وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی است که با عنوان «نظام فنّی و اجرایی اختصاصی بناها و بافت‌های تاریخی–فرهنگی» در سال ۱۴۰۳، تدوین و ابلاغ شد.

همچنین، وفق آیین‌نامه اجرایی مزبور، سند نظام فنّی و اجرایی کشور (سال ۱۳۸۵) تا زمان ابلاغ «سند نظام فنّی و اجرایی یکپارچه کشور» معتبر بود؛ با تصویب «ماده ۲۱» قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران¹⁹«ماده 21» قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران (مصوب ۱۴۰۳/۰۳/۰۱): سازمان مکلّف است سند نظام فنّی و اجرایی یکپارچه کشور موضوع ماده (34) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب ۱۳۹۵/۱۱/۱۰ را ظرف شش ماه بازنگری نموده و به تصویب هیأت وزیران برساند. پس از تصویب سند، تمامی دستگاه‌هایی که به نحوی از وجوه عمومی کشور استفاده می‌کنند، مشمول سند مذکور می‌شوند.، هیئت وزیران به پیشنهاد سازمان، «سند نظام فنّی و اجرایی یکپارچه کشور» را در تاریخ ۱۴۰۴/۰۳/۰۶ ابلاغ کرد و کلیه دستگاه‌های اجرایی که به هر نحو از وجوه عمومیِ موضوع «ماده ۱۳» قانون محاسبات عمومی کشور²⁰«ماده 13» قانون محاسبات عمومی کشور (مصوب ۱۳۶۶/۰۶/۰۱): وجوه عمومی عبارت است از نقدینه‌های مربوط به وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی و شرکت‌های دولتی و نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی و مؤسسات وابسته به سازمان‌های مذکور که متعلق حق افراد و مؤسسات خصوصی نیست و صرفنظر از نحوه و منشاء تحصیل آن منحصراً برای مصارف عمومی به موجب قانون قابل دخل و تصرّف می‌باشد. بهره‌مند می‌شوند را، تحت حاکمیّت خود قرار داد و دامنۀ حاکمیّت نظامات ثلاث دیگر در طرح‌های غیرعمرانی، به شدّت محدود شد.

در ساختار نظام فنّی و اجرایی یکپارچه، یک کلان نظام و نُه زیر نظام، پیش‌بینی شده است:

1-کلان نظام پیدایش، پدیدآوری و بهره‌برداری
2-زیرنظام ضوابط مالی و قراردادی
3-زیر نظام ضوابط و معیارهای فنی
4-زیرنظام مدیریت ادعا و حل اختلاف
5-زیرنظام مستندسازی و مدیریت دانش
6-زیرنظام ارزیابی، اولویت‌بندی و پایش طرح‌ها و پروژه‌ها
7-زیرنظام تشخیص صلاحیت (احراز ویژگی) و سلب صلاحیت عوامل نظام
8-زیرنظام ارجاع کار
9-زیرنظام آموزش و ترویج ضوابط
10-زیرنظام تأمین مالی و مشارکت عمومی-خصوصی؛

و مقرّر است برای هر یک از این زیرنظام‌ها دستورالعمل‌های سازمان در بازه زمانی و چارچوب تعیین شده، ابلاغ شود.

ابلاغ آیین داوری شورای عالی فنّی و شورای فنّی استان²¹بخشنامۀ شمارۀ ۱۴۰۴/۵۶۹۲۹۱ مورخ ۱۴۰۴/۱۰/۲۸ با موضوع سازوکار اجرایی واگذاری اختیار داوری به شورای فنی استان‌ها موضوع بند (9) تصویب‌نامه شماره ۹۹۴۸۶ت۶۴۳۳۸ه مورخ ۱۴۰۴/۰۶/۲۶ هیئت وزیران.، توأم با إعطاء صلاحیّت داوری به شورای فنّی استان‌ها در حلّ و فصل اختلافات طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای، همچنین فهارس بهای تجمیعی و الزام آن در پرداخت هزینه اجرای کار در پروژه‌های آتی²²بند «1-2-7» ذیل «ماده 4» سند نظام فنّی و اجرایی یکپارچه کشور (مصوب ۱۴۰۴/۰۳/۰۶): در مرحله ساخت پروژه، پرداخت هزینه اجرای کار براساس فهرست بهای تجمیعی پروژه، انجام می‌شود.، ذیل نسل چهارم صورت پذیرفتند. نکته حائز اهمیت دیگر در خصوص سند نظام فنّی و اجرایی یکپارچه کشور (سال ۱۴۰۴)، الزام سازمان برنامه و بودجۀ کشور مبنی بر همکاری با سازمان‌های نظام مهندسی و صنفی به‌منظور تدوین لایحه یکپارچگی نظامات، در راستای ایجاد نظام واحد یکپارچۀ پروژه‌های احداث و یا ساخت و ساز است.²³«بند 3» از «ماده 7» سند نظام فنّی و اجرایی یکپارچه کشور ۱۴۰۴: به منظور ایجاد یکپارچگی در نظام و همسوسازی نظامات مهندسی با آن، سازمان موظف است با همکاری دستگاه ذی‌ربط و سازمان‌های نظام مهندسی و صنفی، حداکثر ظرف سه سال از تاریخ ابلاغ این سند، حسب مورد آیین‌نامه یا لایحه یکپارچگی نظامات را تدوین و جهت تصویب و سیر مراحل قانونی به هیئت وزیران ارائه نماید.

برآمد
در پایان بررسی سیر تطوّر نظام فنّی و اجرایی کشور از سال ۱۳۵۲ تا ۱۴۰۴، می‌توان گفت که تقسیم‌بندی این نظام به چهار نسل، نه صرفاً بر پایه تغییرات زمانی، بلکه عمدتاً بر اساس تحولات بنیادین در گسترۀ دامنه شمول، رویکردهای حاکم در قوانین و مقرّرات موجد و پشتیبان اسناد موصوف در هر دوره صورت گرفته است؛ که الگوی تکاملی از یک نظام محدود و عمدتاً فنّی – عمرانی به سوی یک نظام یکپارچه، فراگیر و مبتنی بر مدیریت عملکرد کلان پروژه‌های کشور را آشکار و درک بهتری از تغییر رویکردهای دولت و سازمان برنامه و بودجه در مواجهه با چالش‌های اجرایی، مالی و قراردادی فراهم می‌نماید.